Verfassungsrechtler über AfD-Pläne: "Kompliziert, langwierig und teuer"

Herr Prof. Dr. Degenhart. In Sachsen-Anhalt ist es künftig so, dass das Parlament zustimmen muss, wenn ein Ministerpräsident Staatsverträge kündigen will. Nehmen wir mal an, die AfD kommt nach der Landtagswahl im Herbst auf eine absolute Mehrheit und kündigt die Rundfunkstaatsverträge, so wie sie es gesagt hat. Was passiert in einem solchen Fall als nächstes?

Christoph Degenhart: Dass künftig auch das Parlament bei der Kündigung von Staatsverträgen zustimmen muss, erscheint mir durchaus konsequent, denn auch beim Abschluss dieser Verträge braucht es die Zustimmung des Landtags. Und was als nächstes passiert? Das kommt darauf an, welche Verträge als erstes gekündigt werden.

Wir können es gerne der Reihe nach durchgehen.

Das naheliegendste wäre der MDR-Staatsvertrag. Würde der gekündigt, hätte das Land Sachsen-Anhalt keine eigene Rundfunkanstalt mehr. Kündigt kein weiteres Land, müssten die drei betroffenen Länder, also Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, einen Staatsvertrag über die Auseinandersetzung schließen. Da sind endlose Streitigkeiten programmiert. Das geht bei den Vermögenswerten, etwa den Immobilien, los, und reicht bis hin zu den Pensionslasten. Vor allem wird es dabei um das gehen, was die Substanz der Anstalt ausmacht: immaterielle Rechte, Filme, - wie verfährt man bei Gemeinschaftsproduktionen? Niemand weiß, wie sowas im Fall der Fälle geregelt werden kann. Es aber noch ein weiteres Problem…

Welches?

Es entsteht eine Lücke, weil Sachsen-Anhalt kein öffentlich-rechtliches Rundfunkangebot mehr produziert. Hier kommt das Bundesverfassungsgericht mit seiner förderalen Verantwortungsgemeinschaft ins Spiel, Sachsen-Anhalt wäre dann nach der Rechtsprechung aus Karlsruhe in der Pflicht, eine eigene Rundfunkanstalt aufzubauen oder jedenfalls ein öffentlich-rechtliches Angebot zu organisieren. Das wird ein schwieriges Unterfangen. Wie soll ein kleines Land wie Sachsen-Anhalt eine eigene Rundfunkanstalt aus dem Boden stampfen? Meines Erachtens wäre das aber die Konsequenz einer Kündigung des MDR-Staatsvertrags.

Die AfD will nach eigenen Angaben einen "Grundfunk" aufbauen. Was ist von diesen Plänen zu halten?

Gemeint ist damit wohl eine Rundfunkanstalt, die, anders als jetzt ARD und ZDF, nur die Grundbedürfnisse befriedigt, was auch immer das sein mag. Ob das jedoch mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Einklang stehen würde, ist zu bezweifeln. "Grundversorgung", wie das BVerfG sie versteht, reicht deutlich weiter und umfasst nicht nur ein Basisangebot.

Eine Rundfunkanstalt, die sich ausschließlich auf Sachsen-Anhalt konzentriert, könnte es nicht geben, oder? Da legt das Bundesverfassungsgericht höhere Maßstäbe an.

Richtig. Eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt muss die volle Breite der Berichterstattung abdecken. Es genügt nicht, nur über Sachsen-Anhalt und die verschiedenen Landkreise zu berichten. Zur vollen Breite gehört auch das Geschehen in Deutschland, Europa und der Welt. Das muss eine solche Anstalt berücksichtigen. Aber Sachsen-Anhalt wird ja nicht plötzlich Korrespondenten in die Welt schicken.

Das könnte theoretisch in einer Auseinandersetzung mit den anderen Ländern geregelt werden. Die neue Rundfunkanstalt in Sachsen-Anhalt konzentriert sich auf die Berichterstattung aus dem Bundesland und alles andere bezieht man über die ARD.

Ja, aber was würde das dann bringen? Es hört sich für mich alles sehr unausgegoren an. Es ist einfach gesagt, Staatsverträge zu kündigen. Und rechtlich ist es auch möglich. Aber der Teufel steckt im Detail, in der Abwicklung. Am Ende würden wohl die Ergebnisse einer möglichen Neuaufstellung nicht weit entfernt liegen von dem System, das wir aktuell haben, jedenfalls dann, wenn wir uns an der Rundfunkrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts orientieren, die ich zwar in vielen Punkten für höchst problematisch halte, an der sich die Länder nun einmal orientieren müssen. Jedenfalls wäre ein Ausstieg kompliziert, langwierig und teuer.

Es hört sich für mich alles sehr unausgegoren an.

Dass die Kündigung des Rundfunkstaatsverträge möglich ist, ist unumstritten. Der MDR hat schon angekündigt, in einem solchen Fall juristisch dagegen vorgehen zu wollen. Sehen Sie dafür eine Basis?

Mir leuchtet nicht so recht ein, wie der MDR gegen eine solche Kündigung vorgehen will. Die Kündigung ist im Staatsvertrag geregelt und es gibt keine verfassungsrechtliche Garantie für die Existenz einzelner Rundfunkanstalten. Ich sehe daher keine Handhabe des MDR. Eine andere Frage ist es, ob andere Bundesländer gegen das Land Sachsen-Anhalt vorgehen. Sie könnten argumentieren, dass Sachsen-Anhalt seine Pflichten aus dem Bundesstaatsverhältnis nicht erfüllt.

Wäre es möglich, dass Sachsen-Anhalt die Staatsverträge für ARD und ZDF kündigt, nicht aber den MDR-Staatsvertrag?

Gute Frage (lacht). Der MDR wäre als Rundfunkanstalt weiterhin Teil der ARD, in einem solchen Fall würde sich wohl nur sehr wenig ändern. Ähnlich ist es beim ZDF, das ja nicht aufgelöst wird, wenn einzelne Länder den Staatsvertrag kündigen.

Dürfte der MDR weiterhin in Sachsen-Anhalt senden, wenn die Kündigung nach der Kündigungsfrist von zwei Jahren wirksam wird?

Das kommt auf die Frequenzen an. Auf den Frequenzen, die dem Land zugewiesen sind, dürfte der MDR wohl nicht mehr senden. Aber natürlich dürfte der MDR sein Programm weiterhin veranstalten und entsprechend verbreiten, also zum Beispiel im Kabel.

Wie sieht es mit dem Rundfunkbeitrag aus? Müssten die Menschen in Sachsen-Anhalt den weiterhin bezahlen? Die Höhe des Beitrags basiert aktuell nicht auf einem Staatsvertrag, sondern auf einer Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts. Der MDR sagt: "Dieser Beitrag ist nicht kündbar."

Meines Erachtens bezieht sich die Vollstreckungsanordnung auf den bestehenden Staatsvertrag. Das heißt: Bis der geändert wird, beträgt die Höhe des Rundfunkbeitrags monatlich 18,36 Euro. Aber die Grundlage der Beitragserhebung ist nach wie vor der Staatsvertrag, lediglich die Höhe des Beitrags wurde durch die Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgericht geregelt. Wenn ein Staatsvertrag gekündigt wird und wegfällt, ist aber nichts mehr da, was vollstreckt werden kann. Der aktuelle Rundfunkbeitrag würde in einem solchen Fall also wohl nicht mehr bezahlt werden müssen. Allerdings müsste das Land Sachsen-Anhalt ersatzweise eine eigene Rundfunkanstalt aufbauen oder jedenfalls ein öffentlich-rechtliches Angebot vorhalten, und das müsste – immer die Rechtsprechung des BVerfG zugrundegelegt - wiederum durch entsprechende Beiträge finanziert werden.

Sachsen-Anhalt ist ein kleines Bundesland und gerade die Anlaufkosten, um eine solche Rundfunkanstalt neu aufzubauen, wären sehr hoch. Ich sehe da keine realistische Möglichkeit, dass der Beitrag in einer solchen Konstellation geringer ausfällt. 

Kann ein solcher, eigenständiger Rundfunk in Sachsen-Anhalt überhaupt günstiger sein als das bestehende System?

Wie gesagt, Sachsen-Anhalt ist ein kleines Bundesland und gerade die Anlaufkosten, um eine solche Rundfunkanstalt neu aufzubauen, wären sehr hoch. Ich sehe da keine realistische Möglichkeit, dass der Beitrag in einer solchen Konstellation geringer ausfällt.

Im Medienstaatsvertrag sind auch wesentliche Dinge rund um den privaten Rundfunk und die Landesmedienanstalten geregelt. Wie wären die von einer möglichen Kündigung durch Sachsen-Anhalt betroffen und könnten sie klagen?

Die Aufgaben der Landesmedienanstalten sind in den jeweiligen Landesgesetzen geregelt, deshalb würde sich unmittelbar wohl nichts ändern. Es müsste dann auch dieses Gesetz auf Landesebene geändert werden, hier wäre Sachsen-Anhalt dann nicht mehr unmittelbar an die Vorgaben des Medienstaatsvertrags gebunden. Auf der anderen Seite würde Sachsen-Anhalt aus den Arbeitsgemeinschaften, zum Beispiel für den Jugendschutz, der Landesmedienanstalten ausscheiden. Und natürlich muss Jugendschutz weitehrin gewährleistet sein. Gewisse Vorgaben sind zudem europarechtlich zwingend einzuhalten, der Handlungsspielraum ist also begrenzt. Auch hier gilt: Es wäre sehr schwierig, die bestehenden Regelungen zurückzudrehen.

Was glauben Sie, was passiert? Die Kündigung der Rundfunkstaatsverträge ist ein zentrales Wahlversprechen der AfD. Wird die Partei das einhalten und damit die juristischen Auseinandersetzungen und Unsicherheiten in Kauf nehmen?

Man muss immer zwischen Ankündigung und Realisierung unterscheiden. Falls der Landtag in Sachsen-Anhalt ab dem Herbst aufgrund der neuen Mehrheitsverhältnisse die Möglichkeit hat, die Staatsverträge zu kündigen, gehe ich davon aus, dass man in Magdeburg schon vorher prüfen wird, was rechtlich und wirtschaftlich geht und was nicht. Für Juristen ergeben sich da erhebliche Betätigungsfelder.

Sehen Sie eine echte Gefahr für das System der Öffentlich-Rechtlichen oder handelt es sich um einen Einzelfall, den die Gerichte einfangen werden?

Es könnte ein bisschen Chaos entstehen. Generell glaube ich aber nicht, dass Sachsen-Anhalt das Gewicht hat, um das gesamte System ins Wanken zu bringen. Falls sich Bayern oder NRW zu einer Kündigung der Staatsverträge entschließen sollten, wäre das schon eine andere Sache. Grundsätzlich ist aber festzuhalten, dass das öffentlich-rechtliche System sehr fragil geworden ist. Die Sender haben an Akzeptanz verloren und auch in letzter Zeit sind unschöne Dinge vorgefallen. Jetzt muss man beobachten, welche Auswirkungen die Reformen aus dem jüngsten Medienänderungsstaatsvertrag haben werden.

Es könnte ein bisschen Chaos entstehen. Generell glaube ich aber nicht, dass Sachsen-Anhalt das Gewicht hat, um das gesamte System ins Wanken zu bringen. 

Die Kündigungsfrist der Staatsverträge in Sachsen-Anhalt beträgt zwei Jahre. Wie optimistisch kann man sein, dass allfällige juristische Auseinandersetzungen in dieser Zeit geregelt werden?

Das würde wohl länger dauern als diese zwei Jahre. Bevor die Kündigung nicht wirksam wird, dürfte es schwierig sein, Gerichtsverfahren anzustrengen. Wie bereits besprochen, könnten andere Länder gegen eine Kündigung vorgehen. Was aus meiner Sicht nicht möglich ist: Vorsorglich gerichtlich klären lassen, was geht und was nicht. Erst einmal sind die Landesregierungen und die Parlamente am Zug. Sie müssen entsprechende Regelungen aufstellen. Aufgabe von Gerichten ist es, diese Regelungen und Gesetze zu überprüfen. Ein realistisches Szenario ist aber ja ohnehin ein anderes…

Welches?

Nach der Kündigung würden sich die Länder vermutlich zusammensetzen und versuchen, sich irgendwie zu einigen. Vielleicht kann man Sachsen-Anhalt in dem einen oder anderen Punkt entgegenkommen. Und wenn das geschafft ist, könnten die bestehenden Staatsverträge wieder in Kraft gesetzt werden.

Vielen Dank für das Gespräch!